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Una mirada a la reforma energética

Lo fundamental es hacer de la riqueza petrolera una verdadera palanca de desarrollo.

Situación Actual

México enfrenta importantes desafíos en materia de hidrocarburos para poder garantizar el abasto de combustibles necesarios para el progreso y desarrollo de nuestro país en los próximos años.

Es fundamental realizar cambios al marco regulatorio de la industria petrolera nacional, para asegurar que PEMEX cuente con las herramientas para poder hacer frente a esos retos.

No sólo eso, es fundamental hacer de la riqueza petrolera una verdadera palanca de desarrollo, de modo que se pueda impulsar un crecimiento económico más vigoroso y avanzar más rápidamente en la reducción de la pobreza y en la construcción de la infraestructura que eleve la competitividad del país. De lograr lo anterior, los mexicanos tendrán en las próximas décadas mayores oportunidades y un mejor futuro.

Transformación de la industria petrolera nacional

Para materializar estos cambios, se plantea la transformación del marco que rige a la industria petrolera nacional bajo tres premisas fundamentales:

  • Fortalecimiento de Petróleos Mexicanos
  • Mayor participación de la sociedad en la vigilancia y seguimiento de la actividad de PEMEX
  • Fortalecimiento de la rectoría del Estado.

Fortalecimiento de PEMEX

I. Ampliar sus capacidades de ejecución

Actualmente para su operación, PEMEX se apoya en terceros para desarrollar diversas actividades. No obstante, los esquemas de contratación permitidos establecen pagos independientemente de la eficacia con la que se realizan los trabajos. Ello ha conducido a que los costos no sean los más bajos posibles y a que la velocidad de ejecución sea menor a la deseada.

1.- Se propone otorgar a PEMEX herramientas para multiplicar su capacidad de ejecución y hacerse de la tecnología más avanzada, bajo mecanismos más efectivos.

  • Adecuar los esquemas de contratación que realiza PEMEX para asegurar la eficacia en los trabajos de obra o prestación de servicios que encomienda.
  • No realizar pago alguno, cuando no se obtengan resultados mínimos.
  • Estos esquemas en ningún caso podrán considerar mecanismos de remuneración que comprometan la propiedad del hidrocarburo.
  • Tampoco podrán ceder el control de la operación a las empresas participantes.

Lo anterior contribuirá a reducciones de costos en las operaciones de PEMEX  y a elevar su productividad, propiciando con ello un aumento en la renta petrolera en beneficio del país.

En los próximos 20 años, será necesaria la reconfiguración de tres refinerías y la construcción de cinco o seis nuevas, para abatir en su totalidad la importación de gasolinas.

Se propone dotar a PEMEX de mecanismos que le permitan ampliar su capacidad de ejecución en proyectos de refinación, manteniendo a esta actividad como parte de la industria petrolera reservada al Estado.

  • PEMEX podría contratar a terceros a quienes entregará el petróleo crudo para su procesamiento y recibiría a cambio todos los productos procesados y residuos aprovechables (maquila).
  • La propiedad del crudo sería, en todo momento, de PEMEX.
  • Las especificaciones d los productos serían establecidas por PEMEX.
  • No se modifica el esquema actual de comercialización, que se mantiene en exclusiva a través de franquicias de PEMEX (sólo se puede vender gasolina de la empresa petrolera estatal) y bajo el mecanismo de precios establecido por el Gobierno Federal.
Existe un amplio rezago en cuanto a infraestructura de transporte, almacenamiento y distribución. En ciertas áreas la capacidad de almacenamiento es de apenas un día de consumo y existen un gran número de ductos que presentan saturación. Lo anterior pone en riesgo el suministro de combustibles.

3. Se contempla permitir que terceros puedan complementar a PEMEX en las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de los productos derivados de la refinación, del gas y de la petroquímica básica.

  • PEMEX seguiría realizando estas actividades por sí mismo o de manera conjunta con terceros.
  • El sector social y privado podría participar en las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de los productos derivados de la refinación, del gas y de la petroquímica básica.
  • Su participación sería bajo un esquema de permisos administrativos otorgados por la autoridad.
  • Se incorporan obligaciones a las que deberán sujetarse los permisionarios para garantizar seguridad y calidad de servicio a los usuarios.
II. Autonomía de Gestión

Para que Petróleos Mexicanos pueda atender los retos que se le presentan se requiere flexibilizar el marco regulatorio al que esté sujeto a efectos de que tenga mayor libertad en la toma de decisiones y pueda adecuarse oportunamente a condiciones cambiantes.

1.Flexibilización de su arreglo de organización.

  • Permitir a PEMEX, a través de su Consejo, decidir el objeto y número de empresas que requiere para la mejor consecución de sus objetivos.
  • Tratándose de las actividades estratégicas, lo deberá hacer a través de organismos subsidiarios,  cuyo creación el Consejo propondrá al Ejecutivo Federal.
  • El resto de las actividades las podrá realizar a través de empresas que sean aprobadas por su Consejo de Administración.
  • PEMEX deberá dedicar el tiempo necesario para analizar la mejor estructura organizacional para la realización de sus funciones. En tanto esto suceda, prevalecerá su esquema actual de organización.

2. Régimen de obras y adquisiciones

  • Se permite a Petróleos Mexicanos diseñar su propio esquema para la contratación de obras y servicios, y adquisición de bienes, cuando se trate de actividades específicas de la industria petrolera.
  • Las adquisiciones y contratación de obras y servicios se efectuarán, por regla general, mediante licitación pública, para garantizar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
  • El Consejo de Administración, con el visto bueno del Comité correspondiente, establecería los procedimientos de licitación en términos de las prácticas de la industria petrolera
  • Se establecen en Ley el tipo de obras y servicios en los que se podría exceptuar del proceso de licitación (remedición ambiental, aspectos de seguridad, entre otros).

3.Presupuesto

  • Se le otorga al Consejo de Administración la facultad de determinar y aprobar su presupuesto, sujeta solamente a una meta de balance financiero anual establecida por el Congreso de la Unión.
  • Asimismo, para facilitar la planeación de Petróleos Mexicanos, se establece un indicativo de balance financiero para los siguientes cinco años.
  • Se elimina la necesidad de solicitar autorización para reasignar el gasto entre partidas, que ahora será automática a decisión de la empresa. Lo anterior, siempre que no se afecte el presupuesto regularizable de servicios personales.
  • PEMEX podrá utilizar, sin necesidad de autorización alguna, porcentajes crecientes de los ingresos excedentes que obtenga*, para destinarlos a gasto de operación e inversión, siempre y cuando se mantenga dentro de la meta de balance financiero.

4. Endeudamiento

  • PEMEX deberá enviar sus propuestas de financiamiento a la SHCP para su inclusión en el Programa Financiero, con sujeción al techo global de financiamiento.
  • Podrá realizar negociaciones para acudir al mercado externo de dinero y capitales; contratar los financiamientos externos que se requieran o que se concierten en moneda extranjera, sin autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
  • El Director General de PEMEX dará aviso a SHCP con quince días hábiles de anticipación, sobre cada operación que pretenda realizar. La SHCP sólo podrá ordenar la suspensión del proceso cuando considere que podría afectar el acceso y costo de financiamiento de otras entidades públicas. De no ordenar la  suspensión en un plazo de diez días hábiles procederá la operación.
  • PEMEX tendrá libertad de contratar el tipo de endeudamiento que considere adecuado siempre que observe los lineamientos emitidos por SHCP (que abarcarán únicamente: propósitos, objetivos, metas e indicadores respecto del programa financiero del sector público federal y de las finanzas públicas.
III. Revisión al Régimen Fiscal

Debido al agotamiento gradual de los yacimientos de fácil acceso, es fundamental que PEMEX acelere su actividad en áreas más complejas, tales como Chicontepec y aguas profundas del Golfo de México.

Asimismo, es necesario poder aprovechar los hidrocarburos que se mantienen en campos abandonados, empleando nuevas tecnologías.

Las características de estas áreas y el mayor costo asociado a las mismas, conduce a la necesidad de revisar el régimen fiscal de PEMEX de modo que se ajusten las tasas impositivas aplicables y los niveles máximos de deducción, reconociendo las diferencias entre las cuencas tradicionales y las antes mencionadas.

IV. Gobierno Corporativo

Para asegurar que las nuevas atribuciones que se asignan al Consejo de Administración, se realicen de manera eficaz y orientada a maximizar el valor de la empresa, es necesario fortalecer el gobierno corporativo de la misma.

1.Consejo de Administración.

Conformación:

  • Se mantiene la presidencia del Consejo en SENER.
  • Se mantiene en los mismos términos que hoy, la participación de seis representantes del Ejecutivo y de cinco miembros del sindicato.
  • Se incorporan cuatro consejeros profesionales nombrados por el Ejecutivo, dos de tiempo completo y dos de tiempo parcial.
  • En relación con los Consejeros Profesionales, se estará a lo siguiente:
  • Perfil mínimo de experiencia y no conflicto de interés con PEMEX y sus organismos.
  • Nombramientos por 8 años, de forma escalonada (cada 2 años) y con posibilidad de repetir por una ocasión.
  • Presupuesto anual que les permita contar con un equipo de apoyo reducido, así como material y equipo.

Principales atribuciones:

  • Aprobar la organización interna de PEMEX (filiales y sociedades mercantiles), y en su caso, presentar al Ejecutivo la propuesta de creación de organismos subsidiarios.
  • Aprobar, el programa de trabajo anual del Director General, al igual que la evaluación de su desempeño con base en las metas contenidas en el mismo.
  • Aprobar los programas integrales de eficiencia operativa, de mejora de la gestión y de desarrollo e innovación tecnológica.
  • Aprobar los lineamientos de adquisiciones y obras, para aquellos rubros exceptuados de las leyes respectivas.
  • Aprobar el presupuesto y la contratación de deuda de la empresa, bajo lineamientos que establce la propia Ley Orgánica de PEMEX.
  • Aprobar los lineamientos de control, auditoría interna y seguridad de PEMEX.

Comités de Apoyo:

  • El Consejo de Administración podrá crear los Comités que considere necesario para el mejor ejercicio de sus funciones. Deberá contar al menos con los siguientes:
  • Comité de Auditoría;
  • Comité de Inversiones y Estrategia; y,
  • Comité de Remuneraciones y Nombramientos.
  • El Comité de Auditoría estará integrado por tres consejeros profesionales, dos de tiempo parcial, uno de los cuales deberá presidirlo. Sus principales funciones son evaluar el desempeño financiero y operativo; verificarla suficiencia de la información; realizar auditorías internas, entre otras.
  • El Comité de Inversiones y Estrategia estará presidido por un consejero profesional y tendrá por objeto analizar, en conjunto con el Director General de Petróleos Mexicanos, el plan estratégico y el portafolio de inversiones de dicho descentralizado y sus organismos subsidiarios.
  • El Comité de Remuneraciones y Nombramientos será presidido por un consejero profesional y tendrá a su cargo el proponer al Consejo de Administración los perfiles de los candidatos para ocupar los dos niveles jerárquicos superiores del organismo, así como sus remuneraciones, tomando en consideración el otorgamiento de incentivos con base en el desempeño y sus resultados.

Participación de la sociedad en la vigilancia y seguimiento de la actividad de PEMEX

La mayor flexibilidad y libertan que se le da a Petróleos Mexicanos para la toma de decisiones, buscando una mayor eficiencia, debe tener su contraparte en mecanismos más efectivos de control que no entorpezcan la operación de la empresa, pero que eviten la corrupción.

Vigilancia

La vigilancia de Petróleos Mexicanos se realizará por las siguientes tres entidades:

  1. Un Comité de Auditoría;
  2. Un Comisario; y,
  3. El Órgano Interno de Control

Comisario

El comisario será elegido por el Ejecutivo Federal, y su principales funciones serán: Evaluar la actuación del Consejo de Administración y del Director General, y rendir al Ejecutivo Federal un informe anual; Asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Consejo de Administración; y, representar los intereses de los tenedores de los bonos ciudadanos, mismos que se explican más adelante.

Órgano Interno de Control

  • Las actividades de la Secretaría de la Función Pública y las del Órgano Interno de Control se limitarán a supervisar y auditar el cumplimiento de la normatividad aplicable, y no podrán abarcar la revisión del desempeño del organismo.
  • Información al Congreso
  • La Secretaría de Energía presentará en marzo de cada año al Congreso de la Unión el informe del Director General sobre la situación de PEMEX y sus organismos subsidiarios.
  • Dicho informe deberá ser acompañado con: la opinión del Consejo sobre la ejecución del Programa Anual y Estratégico, los reportes del Comisario, y el dictamen del

Auditor Externo.

  • La Secretaría de Energía deberá enviar al Congreso de la Unión informes trimestrales del Director General de la operación de la empresa por rama y línea de negocio y comparando el desempeño con parámetros internacionales.

    • Órgano Interno de Control

    • Las actividades de la Secretaría de la Función Pública y las del Órgano Interno de Control se limitarán a supervisar y auditar el cumplimiento de la normatividad aplicable, y no podrán abarcar la revisión del desempeño del organismo.

    Información al Congreso

    • La Secretaría de Energía presentará en marzo de cada año al Congreso de la Unión el informe del Director General sobre la situación de PEMEX y sus organismos subsidiarios.
    • Dicho informe deberá ser acompañado con: la opinión del Consejo sobre la ejecución del Programa Anual y Estratégico, los reportes del Comisario, y el dictamen del Auditor Externo.
    • La Secretaría de Energía deberá enviar al Congreso de la Unión informes trimestrales del Director General de la operación de la empresa por rama y línea de negocio y comparando el desempeño con parámetros internacionales.

    Bonos Ciudadanos

    La experiencia internacional indica que el mecanismo más efectivo para propiciar la eficiencia de una empresa pública en beneficio de sus dueños, que son todos los mexicanos, es el de que estos cuenten con un instrumento cuyo valor esté relacionado con el desempeño de la empresa.

    • Petróleos Mexicanos como parte de sus mecanismos de financiamiento, podrá emitir títulos de crédito cuyo rendimiento esté ligado al desempeño del organismo, denominados bonos ciudadanos.
    • Se dará flexibilidad a Petróleos Mexicanos para diseñar dichos instrumentos. Entre otras opciones, podrán tener un rendimiento mínimo fijo, más un rendimiento adicional dependiendo de la buena operación de la empresa.
    • Las contraprestaciones que se consignen en los bonos ciudadanos por ningún motivo otorgarán o concederán a sus tenedores derechos corporativos, ni sobre la propiedad, control y patrimonio de Petróleos Mexicanos.
    • Sólo podrán ser titulares de los bonos ciudadanos las personas físicas mexicanas, así como las administradoras de fondos para el retiro, los fondos de pensiones, las instituciones de seguros y sociedades de inversión.
    • La SHCP emitirá lineamientos para:
      • Facilitar su adquisición;
      • Evitar concentración; y
      • Propiciar un mercado secundario que permita a los tenedores la venta de sus títulos a precios de mercado.

    Fortalecimiento de la rectoría del Estado

    El país demanda que el Gobierno Federal ejerza una rectoría efectiva sobre los recursos petroleros de la Nación, de modo que se logre un balance intergeneracional en el aprovechamiento de las reservas de hidrocarburos, al tiempo que se garantice una explotación que maximice la riqueza del país.
    Lo anterior cobra mayor relevancia a la luz de los retos que enfrentará la industria petrolera nacional en los próximos años.

    I.Fortalecimiento de la Secretaría de Energía.

    Principales atribuciones que se adicionan:

    • Determinar la plataforma de producción petrolera y el ritmo de reposición de reservas de hidrocarburos;
    • Expedir las normas de carácter técnico que se requieran para el mejor aprovechamiento de los hidrocarburos y verificar su cumplimiento;
    • Regular y promover el desarrollo y uso de fuentes de energía alternas a los hidrocarburos;
    • Regular y, en su caso, expedir normas oficiales mexicanas sobre ahorro de energía;
    • Determinar las reservas de hidrocarburos;

    Con objeto de que la Secretaría de Energía herramientas ejerza a  cabalidad su función rectora, es necesario dotarla de las herramientas necesarias, por lo que se propone crear la Comisión Reguladora del Petróleo.

    II. Comisión Reguladora del Petróleo
    • Órgano desconcentrado de la Secretaría que funcionaría como brazo técnico en materia de exploración y  producción.
    • Las atribuciones generales de dicha unidad serían:
      • Apoyar a SENER en la elaboración de la planeación estratégica del sector;
      • Proponer los lineamientos técnicos que PEMEX deberá observar en el diseño y la ejecución de sus proyectos de exploración y producción;
      • Dictaminar y supervisar el uso de la mejor tecnología;
      • Dictaminar la cuantificación de las reservas de hidrocarburos que elabore PEMEX; y,
      • Proponer a SENER la normatividad técnica y verificar su cumplimiento.
    • En este sentido, SENER contaría con la Comisión Reguladora del Petróleo y con la Comisión Reguladora de Energía para el ejercicio de sus funciones
    III. Fortalecimiento de la Comisión Reguladora de Energía

    En concordancia con los cambios propuestos a la Ley Reglamentaria del Art. 27 Constitucional, se asignan a la CRE las funciones de regulación y supervisión de las actividades de transporte, almacenamiento y distribución de productos refinados y petroquímicos.

    • Expedir los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de primera mano de los productos que se obtienen de la refinación y el procesamiento del gas;
    • Expedir los términos y condiciones a que deberá sujetarse la prestación de los servicios de transporte por medio de ductos y de almacenamiento;
    • Expedir las metodologías para la determinación de las tarifas de transporte por ducto y de almacenamiento, así como los modelos de convenios y contratos para su realización;
    • Establecer las disposiciones para garantizar que los permisionarios otorguen libre acceso a terceros en los sistemas de transporte, almacenamiento y distribución para todos los hidrocarburos, evitando prácticas discrecionales y discriminatorias.

    Beneficios de la Reforma

    Los cambios planteados tendrán efectos significativos en distintos ámbitos:

    • Mayor producción de crudo y gas y derivados del petróleo, lo que contribuirá decididamente a la seguridad energética de la nación.
    • Mejora en la balanza comercial de hidrocarburos.
    • Mayores ingresos propios para PEMEX y para el Gobierno Federal, Estados y Municipios.
    • Mayor gasto público e inversión para el combate a la pobreza y la construcción de infraestructura.
    • Más inversión en el sector, que elevará la tasa de crecimiento económico, generando más empleos para los mexicanos.

    Por: Sergio Ramírez Robles